杜濤

焦慮感包圍著劉局長(zhǎng)。這位“財(cái)神爺”——一個(gè)北方副省級(jí)城市的財(cái)政局局長(zhǎng)很是撓頭，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入增幅在下降，但是剛性的財(cái)政支付卻在不斷增長(zhǎng)。

去年他所在的這個(gè)城市，僅土地出讓收入就少了80億，占當(dāng)年財(cái)政收入的近一半，今年他盤算著要向財(cái)政部多要些轉(zhuǎn)移支付。事實(shí)上，這種焦慮侵襲著中國(guó)很多地方財(cái)政局局長(zhǎng)。財(cái)政部上周召開的一個(gè)內(nèi)部會(huì)議上，參會(huì)的地方財(cái)政局長(zhǎng)都在大倒苦水。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從參會(huì)的一位人士處了解，甚至財(cái)政部的一位副部長(zhǎng)也用“風(fēng)景這邊獨(dú)好，山雨欲來(lái)風(fēng)滿樓”這兩句詩(shī)來(lái)表達(dá)中國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)歐美的良好勢(shì)頭以及中國(guó)財(cái)政支出正面臨的處境。要知道，2008年10月至2009年4月的國(guó)際金融危機(jī)期間，中央財(cái)政收入曾連續(xù)七個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)。

“雖然今年部里的預(yù)算增加了點(diǎn)，可資金的盤子就那么大，各地的競(jìng)爭(zhēng)激烈是不可避免的了。”劉局長(zhǎng)半開玩笑地說，如果轉(zhuǎn)移支付不夠市里的支出，那就只好去財(cái)政部門口“要飯”了。

“要飯”也未必能解決他的問題。因?yàn)橹醒胴?cái)政也“沒有余糧”啊。財(cái)政部剛剛公布的2013年第一季度財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)公共財(cái)政收入增速比去年同期回落了一半多。其中，中央財(cái)政收入同比負(fù)增長(zhǎng)0.2%。尤其是3月，負(fù)增長(zhǎng)達(dá)到5.2%，接近去年8月負(fù)增長(zhǎng)最高值6.7%的水平。

2013年的各級(jí)政府財(cái)政狀況還不是一季度財(cái)政收入數(shù)據(jù)反映的那么簡(jiǎn)單。因?yàn)榈胤絺鶆?wù)在2003年到期總額將近3萬(wàn)億，占地方財(cái)政總收入的50%。而對(duì)于地方債務(wù)的總規(guī)模，有券商的報(bào)告已經(jīng)調(diào)整到預(yù)測(cè)界定為12萬(wàn)億到15萬(wàn)億元的區(qū)間。

收入壓力

西藏自治區(qū)今年拿到的一個(gè)大禮包，讓各地的財(cái)政局長(zhǎng)艷羨不已。

西藏2013年一季度的財(cái)政收入表中，一家上市公司限售股解禁轉(zhuǎn)讓，繳納的所得稅及其他稅收收入達(dá)到了4億，帶動(dòng)該地區(qū)的稅收收入同比增加百分之一千多，近10倍的稅收增幅。2009年一季度西藏自治區(qū)完成財(cái)政收入5.69億元，相比之下，4億元可是一筆不小的財(cái)富。

這只是偶然的幸福。2013年第一季度中國(guó)大多數(shù)地方的財(cái)政收入雖然總體增加，但增幅在下降，其中地方本級(jí)財(cái)政收入比去年同期下降4.6個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政收入中的稅收收入比去年同期下降3.7個(gè)百分點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的一份數(shù)據(jù)顯示：陜西省2013年1-2月份的企業(yè)所得稅下降了12.03%，主要是企業(yè)利潤(rùn)增速回落。

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山西省一季度稅收完成同比下降3.5%，減收22.3億元，其中國(guó)稅收入同比下降16%，地稅收入同比增長(zhǎng)13.3%，非稅收入更是同比增長(zhǎng)了57.5%。甘肅省隴南市2013年第一季度的收入也是在非稅收入的拉動(dòng)下保持了較大增長(zhǎng)。

東部一個(gè)經(jīng)濟(jì)排名在全國(guó)前幾位省份的國(guó)稅局局長(zhǎng)表示，今年第一季度的稅收收入任務(wù)根本沒有完成，差額還不少，工廠有一半沒有開工，地稅反而沒有受到多大影響，“今年是任務(wù)最艱巨的一年，比較被動(dòng)”。

財(cái)政部的公開消息顯示，今年第一季度，屬于中央的收入下降比較明顯，而地方稅收今年第一季度的增幅要超過中央稅收收入的增幅，土地出讓金更是有了非常大的增幅。反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的主要還是中央收入，比如由進(jìn)出口稅收、增值稅收來(lái)判斷，這些數(shù)據(jù)一季度不是很樂觀。

在2013年第一季度，增值稅同比只增長(zhǎng)了0.4%，企業(yè)所得稅同比增長(zhǎng)2.6%。但是，工業(yè)企業(yè)所得稅同比下降7%。進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅同比下降了28.7%，關(guān)稅同比下降了27.5%，出口退稅同比下降0.6％。

財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)王朝才告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，國(guó)稅中包括增值稅、企業(yè)所得稅等，這些是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，與制造業(yè)、流通業(yè)等息息相關(guān)的稅目。2012年下半年財(cái)政收入開始進(jìn)入低速增長(zhǎng)期，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展減速、進(jìn)出口下滑，國(guó)內(nèi)大型企業(yè)比如鋼鐵水泥業(yè)的不景氣等造成的。

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬也表示，現(xiàn)在的收入狀況可能是去年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的一個(gè)延續(xù)表現(xiàn)，順延2012年的形勢(shì)慣性下來(lái)，還有前期的一些財(cái)政改革在后期的一些效果反應(yīng)。對(duì)于2013年的財(cái)政收入，她認(rèn)為壓力會(huì)非常大，財(cái)政收入放緩與剛性支出不斷加大的矛盾會(huì)凸顯得非常厲害。

新增債務(wù)

上述那個(gè)北方副省級(jí)城市的劉局長(zhǎng)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2012年該市本級(jí)財(cái)政收入不到200個(gè)億，每年從中央拿到轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付接近200個(gè)億。但是這個(gè)收入相對(duì)于該市發(fā)展所需要的資金，缺口依然達(dá)到了200億~300億元，資金對(duì)于處于發(fā)展時(shí)期的中國(guó)來(lái)說，是永遠(yuǎn)不夠用的，不論是東部還是西部省份都一樣。“我們本級(jí)政府的收入每年也就剛剛足夠人頭費(fèi)用、辦公費(fèi)用等，其他剛性支出比如民生、教育等支出只能靠轉(zhuǎn)移支付，而其他的發(fā)展資金就用項(xiàng)目去部里申請(qǐng)錢。”劉局長(zhǎng)說，當(dāng)配套資金不夠的時(shí)候，只能再去借債，有的去銀行貸款，但是現(xiàn)在也不好貸了，也有的去走其他融資手段。

東北一位財(cái)政系統(tǒng)人士表示，現(xiàn)在地方政府的收入放緩，在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等剛性支出不斷增長(zhǎng)的情況下，政府肯定會(huì)想多條渠道去找錢，發(fā)債融資肯定是其中的渠道之一。與此同時(shí)，未來(lái)城鎮(zhèn)化的投資繼續(xù)加大，地方政府的財(cái)政壓力也會(huì)加大，但在政府收入放緩的情況下，地方政府只能去想更多的解決辦法。

至于這會(huì)不會(huì)推高地方的債務(wù)，一位財(cái)政專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，許多負(fù)債發(fā)展的國(guó)家都是借新債還舊債，在面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鎮(zhèn)化提速等關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)也會(huì)經(jīng)歷這個(gè)階段。但是地方債務(wù)到現(xiàn)在也沒有一個(gè)新的準(zhǔn)確數(shù)字統(tǒng)計(jì)，每年、每輪新債償還舊債和不斷增加新的債務(wù)規(guī)模多大還難以定論。

2011年6月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了有史以來(lái)最權(quán)威的一份地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，據(jù)其披露，截至2010年末我國(guó)地方債余額為10.7萬(wàn)億元。東方證券預(yù)計(jì)，2013年地方融資平臺(tái)債務(wù)的總規(guī)模將增至12.77萬(wàn)億元。而在華泰證券看來(lái)，2012年地方債務(wù)預(yù)估將達(dá)到15.3萬(wàn)億，這些數(shù)據(jù)還只是省市縣的地方債務(wù)。

一位廣東財(cái)政系統(tǒng)人士分析稱，2009年擴(kuò)張信貸增加投資的行為到2010年經(jīng)歷收縮，地方政府的一些融資平臺(tái)借債被逼走向了信托、債券、銀行業(yè)內(nèi)部影子銀行等其他形式，而且存量債務(wù)還必須滾動(dòng)，不然債務(wù)鏈會(huì)直接斷裂。

浦發(fā)銀行對(duì)公業(yè)務(wù)部的一位人士直言，今年對(duì)于地方政府的貸款很少，一方面由于監(jiān)管部門要求收縮對(duì)于政府的融資，防范風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，地方政府確實(shí)沒有大的、優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目可做貸款，“地方政府應(yīng)該學(xué)會(huì)節(jié)約過日子，不能沒錢就找銀行。”

今年的博鰲亞洲論壇上，原財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)就表示，地方債務(wù)透明度不高，而且地方債務(wù)本身或超過20萬(wàn)億元，中央和地方債務(wù)加起來(lái)占GDP的40%左右。由此看來(lái)，兩年間，中國(guó)地方新增債務(wù)至少在2萬(wàn)億以上，增幅超過兩成。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露的信息，去年和今年地方政府債務(wù)將進(jìn)入集中償還期，53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。

2013年各省財(cái)政預(yù)算報(bào)告已經(jīng)顯露出地方債務(wù)的擔(dān)憂。浙江省的財(cái)政預(yù)算報(bào)告稱，“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期，一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大。”湖南省的預(yù)算草案則直接點(diǎn)出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺(tái)公司運(yùn)行存在隱患，財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。”　　　　社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，地方債務(wù)問題由審計(jì)部門發(fā)布而不是財(cái)政部發(fā)布本身就是一個(gè)很大的問題，不是由財(cái)政部門去統(tǒng)籌地方政府債務(wù)，最后極有可能變成財(cái)政部門很大的負(fù)擔(dān)。“其實(shí)對(duì)于地方債務(wù)本來(lái)是不需要付出代價(jià)的，分稅制以后，應(yīng)該開放地方發(fā)債權(quán)，但是現(xiàn)在不允許地方發(fā)債，不允許地方出現(xiàn)赤字，還讓地方政府做許多事情，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，并且還允許地方政府以其他形式去借債。”楊志勇說，企業(yè)債券的批準(zhǔn)歸了發(fā)改委，但是最后兜底的只能是財(cái)政。

2013年4月9日，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)將中國(guó)的長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-降至A+，理由是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定，這是自1999年以來(lái)中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)首次被一家大型國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)。

4月17日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在研究部署下一階段工作時(shí)提出，要有效防范地方政府性債務(wù)、信貸等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。

增收之道

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從接近財(cái)政部人士處獲知，若是未來(lái)財(cái)政收入不見持續(xù)轉(zhuǎn)好，將不排除中央政府增發(fā)國(guó)債的可能性。該人士同時(shí)表示，國(guó)債額度是有限定的，時(shí)間也會(huì)大約提前半年，這樣來(lái)看，就算發(fā)行國(guó)債，也會(huì)在2013年的下半年。

不過，在財(cái)政專家看來(lái)，2013年不論是財(cái)政收入放緩還是地方債務(wù)增加，要解決的首先是增加收入的問題，只有收入增加才能減少地方財(cái)政壓力，降低地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，也就是要開源節(jié)流。

構(gòu)建地方稅收體系被寄予厚望。其中，在專家看來(lái)最有可能實(shí)施的是房產(chǎn)稅的繼續(xù)試點(diǎn)，與此同時(shí)，資源稅對(duì)于中西部政府來(lái)說，又是一個(gè)新的財(cái)源，這兩個(gè)稅種屬于地方稅種，有利于增強(qiáng)地方財(cái)力。

不過，王朝才認(rèn)為，可以減少和壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，通過發(fā)行國(guó)債來(lái)支持財(cái)政政策，但是不能加稅，若是通過開征新稅增加財(cái)源，則對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響極大。

河北省財(cái)政廳的一位官員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，現(xiàn)在來(lái)看中央的政策，一邊是擴(kuò)大財(cái)政赤字，另外是在支出事項(xiàng)和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化，有些支出項(xiàng)目，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，肯定有不少會(huì)被壓縮減少，另外還會(huì)大力減少行政經(jīng)費(fèi)。

馮俏彬表示，現(xiàn)在沒有一個(gè)可行的方法去解決龐大的地方債務(wù)問題，是需要一個(gè)聯(lián)動(dòng)的大動(dòng)作，而不是簡(jiǎn)單的規(guī)定政府，允不允許發(fā)債的問題。她還說，財(cái)政部門權(quán)力的碎片化對(duì)于解決地方債務(wù)來(lái)說是非常不利的，地方債務(wù)中的許多工作沒有財(cái)政部門的參與以及掌握，未來(lái)會(huì)有很大的弊端。